【贸易的冲突】美国贸易政策会全面转向吗？

【贸易的冲突】美国贸易政策会全面转向吗？

在近期美国对华贸易政策充满变数的背景下，找到其不变的基本面要素并保持自身政策定力十分重要。本文剖析了近期频繁发生的贸易摩擦与之前奥巴马政府努力推动的TPP的关系，认为这些都属于贸易领域内的手段，需结合美国对华贸易目标、美国国内博弈力量对比以及区域贸易规则发展趋势分析。目前，TPP谈判仍是争夺贸易权益的重要“规则牌”，特朗普政府退出TPP后，下一阶段贸易政策的关键在于是否重返TPP或转向非贸易领域热点，以巩固规则制定权和寻求更符合美国意图的全球化。未来在更多非贸易领域多热点的冲突级别和解决水平将直接影响美国贸易政策。大国崛起深刻影响着全球化格局的演变，中国构建人类命运共同体时需秉持习近平主席提出的互利共赢开放战略，在处理中美双边关系上应做好多领域接触和周旋的准备，特别是将贸易与非贸易领域打通进行通盘战略考量。

关键词：贸易摩擦；美国退出TPP；双重博弈性；贸易政策；非贸易领域

一、引 言

美国总统特朗普自上任后频繁发起针对中国的贸易调查并不断升级摩擦。2017年8月起，特朗普总统责成贸易谈判代表Robert Lighthizer依据《1974年贸易法》宣布对华启动301调查，据调查结果于当地时间2018年3月22日对高达600亿美元的中国商品大规模加征关税，同时对中国企业在美投资进行限制。特朗普政府由此开启了一系列基于301、201、232等条款的调查，理由包括太阳能板和洗衣机损害了美国相关产业、钢铁和铝产品威胁到了美国国家安全、科技和知识产权方面造成了“不公平贸易”等等。贸易摩擦也在不断升级，4月3日特朗普宣布对进口额达462亿美金的1333项中国产品加征25%的关税，两天后又责成贸易官员考虑是否应对额外1000亿美金的中国商品加征关税①。与此同时重返跨太平洋伙伴关系协定（the TransPacific Partnership Agreement，TPP）呼声再起，这一系列动向引起政策制定者和学界对美国下一阶段贸易政策的广泛关注。

TPP曾因可能对全球经贸规则体系、主要国家在全球价值链中的地位产生重大冲击而备受瞩目。作为奥巴马政府“亚太再平衡”战略的经贸基石，几经波折终于在2015年10月完成谈判，并于2016年2月正式签署协定。如何看待美国在TPP政策上的决策反复？这与近期的贸易摩擦有何联系？放弃TPP后美国下一阶段贸易政策走向何方？美国退出TPP对中国会产生什么影响？这些问题的解答，既有助于在理论上把握美国贸易政策的发展趋势，也可为更好地处理中美關系这一全球最重要的双边合作关系提供政策参考，有着十分重要的意义。

国内外学术界已对以上时事热点进行了有益的探索。[JP]美国学者对特朗普的贸易目标、手段及其有效性等方面进行的研究值得注意。哈佛大学教授[LM]Robert Lawrence https：∥piie.com/publications/policybriefs/fivereasonswhyfocustradedeficitsmisleading指出特朗普将贸易差额作为国家商业是否成功的指标并不恰当，提出贸易逆差不一定带来国内失业或经济增速放缓，更不能作为与其他国家贸易政策是否公平（fair）的评价标准。Chad Bown

指出特朗普以“国家安全”为由针对钢铁和铝行业发起的举措颇具误导性且将适得其反，因其做法会有损美国军事盟友，从而对美国“国家安全”不利。他同时指出事实上全球钢铁和铝行业并未出现产能过剩，中国的相关产业不应成为被指责对象。Jeffrey Schott

认为特朗普退出TPP主要因为竞选承诺，TPP命运取决于本届政府是否有意再将TPP“做大做强（bigger and better）”。美国学者的研究主要基于美国的利益，对中国的具体影响的分析较少见。国内研究者们对美国退出TPP后的国际贸易政策走向进行了分析和预测，孙西辉、吕虹[1]等在对亚太领导力格局和自贸区战略博弈进行研究后指出，亚太地区并未形成真正的中美“双领导”体制，特朗普政府的亚太自贸政策尚存不确定性。此外，也有学者研究了美国退出TPP对亚洲主要经济体的影响，例如魏建国[2]提出中国在目前情况下不宜接过TPP，钟红[3]认为TPP的停摆不会使得亚太地区经贸一体化和新机制的推广因此停滞，新兴经济体在全球多边贸易合作中将发挥越来越重要的作用。朴英爱、金香兰[4]认为安倍政府曾寄希望于TPP作为日本的经济增长战略支柱、巩固日美同盟关系的重要抓手、抗衡中国“一带一路”建设的有力手段，而因美国退出TPP使这一手段效果锐减，并被迫调整区域贸易战略。但总的来说，已有的研究还不能形成分析前述问题的完整框架，要较好地解答以上几个重要问题，一是要深入分析美国贸易政策背后的决策根源——美国国内政治博弈及其演变逻辑；二是要坚持从历史演进的角度将美国退出TPP前后两阶段的贸易政策联系起来分析。

二、贸易领域内的周旋：近期贸易摩擦与TPP

近期美国国际贸易政策变化多端，找到不变的底层逻辑与基本面要素十分重要。之前奥巴马政府努力推动的TPP和近期特朗普政府频繁发起的贸易摩擦都属贸易领域的手段，而这些需要结合美国对华贸易目标、美国国内政策制定当时的博弈力量对比、参与国际贸易的利益集团的动态经济损益分配一起分析。

（一）美国对华贸易政策目标未变，但手段不同

美国对华贸易的总体目标一直没有改变，一是要减少赤字，二是继续扩大优势部门利益。首先，特朗普政府在未来一段时期内对华贸易重点目标都将是减少赤字和解决所谓的“不公平贸易（unfair trade）”。2018年是美国的中期选举年，经济学家通常认为逆差拖累了GDP。2017年美国对华贸易赤字创5684亿美元的历史新高，相比2016年的5048亿美元上升12.6%，并很可能继续扩大。尽管有学者已指出美国贸易政策的目标不应聚焦在减少贸易逆差和所谓“不公平贸易”上同①，但短期无法改变的是贸易逆差在即将到来的中期选举中将再度成为政客惯用议题。其次，尽管存在总贸易赤字，但深入分析美国货物与服务贸易逆差后发现，服务业贸易是美国参与亚太经贸一体化的优势部门和利益所在。本世纪以来，美国对华贸易中的服务贸易顺差保持增长态势，从2012年起超2000亿美元在美国对华的总体目标未变的情况下，近两届政府选择的手段不同。奥巴马政府之所以选中并推动TPP谈判，因为希望能借助规则为主导地区事务装上“牙齿”和“武装”，从而更有力地嵌入区域经济一体化并增加地区影响力。作为一个本来由新加坡、新西兰、文莱、智利四国发起的亚太FTA，曾被奥巴马政府提升到战略高度用来服务美国的“亚太再平衡”，可以说将这一亚太FTA“美国化”了。具体手段包括对国有企业的限制、对投资贸易和知识产权的保护、争端解决的国际仲裁机制、技术标准、国内竞争政策、服务业贸易的全面开放等条款的标准制定上。所以，利用提高标准加强规则主导性，通过打“规则牌”以主导规则制定权介入地区事务是美国前一时期贸易政策的战略本质。其核心意图是改写国际经贸规则，利用“高标准”扩大赢面，提高发展中国家的合规成本从而降低其产业竞争力，帮助美国在更高标准和更广领域开放下的市场中获得利益。而原来采用相对低标准的贸易国为了对接美国市場将必须付出代价，从而确保美国经济中的优势部门继续获得增量收益，保持美国在全球经贸体系中的优势地位。

TPP意味着贸易领域的“规则牌”，与其他政策工具如配额（quota）和关税（tariff）等都是美国为在不同阶段谋求最为有利局面的工具。在特朗普当选后宣布退出TPP，可以认为美国在贸易领域进入了“后规则牌时代”，失去TPP的特朗普政府目前转向了贸易政策领域内的其他退出选项（exit option），如频繁发动反倾销、反补贴条款、提高关税等来继续谋求谈判优势和实际利益。

（二）美国国际贸易政策制定过程的双重博弈及国内力量对比

在分析下一步政策走向时首先需仔细审视美国贸易政策制定过程，举足轻重的贸易政策如TPP为何出现反复？是什么力量左右了贸易政策的制定过程？美国国际贸易政策制定从来就不是简单的贸易领域内的问题，需结合国际政治经济综合分析[5]，而其中的各种政治压力集团（political pressure groups）[JP]包括各层次政客、劳工组织、智库专家、环境保护组织、民主倡议团体等在其中发挥重要作用。任何政策的受益方固然乐见其成，受损方却会尽力阻止局面的形成。

美国国际贸易政策制定中最值得关注的是其双重博弈性[6]，即国家领导人在美国国内达成贸易谈判目标共识，然后努力在国际谈判中实现这些目标。但因国际谈判不可避免需要妥协，从而迫使领导人回到国内与代表着不同社会经济利益的集团重新开展谈判。这种国内国际的双重博弈性昭示着美国国内的政治博弈深刻地影响着美国的国际贸易政策。我们不仅可以透过TPP的推动过程清楚地看到美国国内早已存在的利益相关方的博弈，更重要的是，通过关键事件投票看到利益相关方力量的势均力敌，清醒地认识到支持TPP的利益集团并未消失。

为分析方便起见，本文采用美国国会参众两院对“贸易促进授权”（Trade Promotion Authority，TPA）因自2010年美国第一次参与TPP协议谈判起国内阻碍重重，奥巴马政府只好通过推动小布什政府期间的TPA来确保在自己任期内能完成TPP谈判。TPA被称为“贸易快车道（Fast Track）”，因为它能大大缩短TPP谈判进程并降低不确定性，同时也增强美国的谈判对象对达成最终贸易协定的信心。的公开听证会及投票过程来展示TPP的利益相关方博弈。因在谋求通过TPP过程中，TPA因规定了美国国会仅能就白宫提交的TPP最终整体协议方案投赞成或否决票，不能再逐条审核修订而被认为是决定TPP能否通过的最关键一步。国会议员对TPA的投票立场即等同于对TPP的立场，最能集中体现国会与总统在贸易政策制定权上博弈。

从投票结果看，国会参众两院对TPA的支持力量和反对力量势均力敌，TPA本处于通过的边缘。2015年6月18日，众议院以218票赞成票、208票反对票的“最低门槛”通过TPA。参议院于6月24日在以60票赞成、38票反对的结果单独通过了TPA法案，同样也是一票不多的惊险过关。这一里程碑事件的博弈过程除充分体现了美国国内政治博弈的激烈程度，其中呈现的博弈阵营和力量对比、观点主张更为重要。

从具体阵营看，支持者主要考量加强美国国际影响和提高经济利益，包括增强美国在与他国谈判中的可信力按TPA规定，美国的谈判对象会认为谈判结果回到美国国内后将不再被美国国会拆开来逐条修改或否决。，强调美国对贸易规则的主导性，认为无法承受由其他国家制定贸易规则的后果。在此次听证会中，TPA得到了以下代表的支持：美国前贸易谈判代表、美国全国制造商协会CEO兼会长、前众议院筹款委员会主席、前众议院筹款委员会贸易委员会主席等。

反对者主要担心美国国内劳工阶层受损、也担心提高劳工标准将影响波及到国外的劳工阶层，从而引起伦理问题的争议。主要反对力量来自于劳工组织、环保组织和强调公共政策制定过程中民主性的民主倡议团体等。民主倡议团体担心为了达成TPP的非民主过程将导致像北美自由贸易协定（NAFTA）和WTO一样充满争议和隐患的商业条款，这些反过来限制了美国的贸易和非贸易政策。反对TPA的代表包括：众议院筹款委员会的民主党代表、美国最大的工会联盟——劳工联合会产业工会联合会主席The American Federation of Labor and Congress of Industrial Organization（AFLCIO）简称“劳联-产联”，其成员工会几乎代表了美国所有工会，涉及在岗和退休的劳工超过1200万，在美国政治特别是选举中具有很大影响力。、民主促进组织如公民国际贸易观察组织等。

（三）国际贸易带来的经济损益动态分配具阶段性，TPP未来变数尚存

只要存在国际贸易就存在红利分配下的赢家和输家，且因损益动态分配具阶段性，势必引起不同政治势力的博弈和抗衡，通过游说等各种渠道影响政策制定过程，这也构成了奥巴马政府和特朗普政府对TPP的态度反复的根本原因。

国际贸易产生的赢家（gainer）和输家分析（loser）主要基于比较优势理论[7]，在各贸易参与国国内因贸易带来的损益动态分配很大程度影响了国内政治生态[8]。进一步深入分析经济损益，其“赢家”和“输家”变化呈阶段性。就短期静态而言，依据RicardoViner理论（又称“特定要素理论”）[9]，短期内要素和技术难以流动，因此用比较优势理论分析产业的国际竞争优势便可以分析出“赢家”和“输家”，此时输赢相对局限在不同产业之间，具有比较优势的产业即为赢家。从中期来看，依据HeckscherOhlin定理（又称“要素禀赋定理”），拥有更丰富更被密集使用的要素一方即为赢家。从长期来看，据StolperSamuelson理论，产品相对价格的变化将产生很强的收入分配效应，因此拥有更可被自由（mobile）使用的要素即成为赢家。美国本地劳工本身相对可跨境的资本而言缺乏流动性，因而此时输赢已从产业层面转向到社会阶层[10]。

综上，从短期到中长期，国际贸易的赢家从产业向国内更密集、更具备自由流动性的资本要素转移，从以上投票结果也可见产业和资本大多支持TPP。反观诸如缺乏流动性的输家因未得到补偿[11]，导致在现实进程中赢家在推动贸易自由化时不可避免地遇到来自输家的阻力，而两者的力量对比和博弈结果决定了贸易政策，这解释了奥巴马政府和特朗普政府关于TPP相反做法背后的逻辑。当双方力量悬殊时结果相对稳定和可预见，但正因为目前双方力量均衡，所以出現政策反复，未来如何发展仍存变数。

进一步地，在分析TPP未来发展趋势时不宜就事论事局限在TPP本身，而应继续探索代表区域贸易规则高标准的TPP到底代表了什么，以及代表了谁的利益？

三、规则制定者的利益：全球经贸体系发展趋势的“变”与“不变”

在分析目前失去“规则牌”的美国贸易政策的转向及对中国的影响时，除上述美国国内贸易政策的博弈外还需要看到另一个维度，即TPP代表的国际贸易基本制度框架的演进趋势，并进一步探讨这样的演进趋势代表了谁的利益？

（一）全球经贸体系发展趋势：由“全球化的WTO”走向“区域化的FTA”

作为全球化的重要一极，国际经贸体系本身的发展过程充满曲折。1944年设计之初的国际贸易组织（International Trade Organization，ITO）因未得到美国国会批准而导致各国纷纷放弃，随后以临时适用的“关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）”保留下来，其大部分内容沿袭1947年自联合国贸易及就业会议签署的《哈瓦那宪章》，随后承担了半个世纪的国际贸易基础框架之责。GATT仅在一些与主要工业国家有战略利益关系的领域实现了贸易自由化，直到1995年成立的WTO在GATT基础上扩大了自由化的领域和地理范畴，将贸易自由化向“全球化”的方向推进，才成为了第一个以普遍公认原则与规则为基础，所有成员都由共同承诺组织起来的全球贸易体系。

WTO强调“开放、平等、互惠”，但在一定程度上缺乏灵活性、成员国之间存在利益分歧[12]，多哈回合谈判迁延难决[13]。不过WTO虽有非歧视性原则，但成员间被允许以“自愿结合”的方式达成自由贸易协定，即FTA（Free Trade Agreement）。FTA与优惠贸易协定（Preferential Trade Agreement，PTA）和关税同盟协定（Customs Union，CU）一并纳入RTA（Regional Trade Agreement）的范围。FTA成员之间的优惠贸易安排实际上构成了对非FTA成员的歧视，但这与WTO的非歧视性原则并不冲突主要基于三条条款：GATT第24条的解释条款、“授权条款”（GATT Enabling Clause）和1994年GATS《服务贸易总协定》第五条。TPP、TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership）、RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership）、FTAAP（Free Trade Agreement of the Asia Pacific）等正是这样的FTA。

美国曾强烈反对任何违反体现多边主义最惠国待遇原则的做法，但随后发现多边贸易安排的发展与美国战后制度设计的初衷背道而驰，继而转向了接受并引领区域贸易谈判。正如Robert Lawrence教授指出，全球经贸体系正由“全球化”的WTO体系收缩为“区域化”的FTA[12]。从20世纪80年代签订第一个FTA以来，全球FTA出现“爆炸式”增长，迄今为止其贸易量已占全球贸易总量一半以上由联合国贸易数据库整理而得。截止至2017年底，各国在WTO备案并已生效的FTA已达成302个http：∥rtais.wto.org/UI/PublicAllRTAList.aspx，北美自贸区（NAFTA）即是其中典型代表。

（二）区域化FTA的发展趋势：“约束性”“多边化”与“边界内”

区域自由贸易协定的发展日益呈现三大趋势：（1）从非约束性合作安排走向约束性合作安排；（2）从约束性双边合作安排走向约束性多边合作安排；（3）在贸易投资等问题上，从侧重于解决“边界上”的障碍，如关税或非关税削减问题、统一海关程序和标准等，走向解决“边界内”存在的问题，如知识产权保护、劳工标准、环境标准、中小企业等[14]。

这也为各国带来了一系列挑战。“边界内”问题毫无疑问考验着各国的领导力和战略目标的协调性，各国形成一致意见和行动的难度较大。特别是目前全球经济处于长周期的相对衰退期[15-16]，全球化的负面效应被放大，甚至将面临很长一段冲突大于合作的时期[17]，贸易保护主义思潮在此背景下兴起。另外，这样的发展方式将全球经贸体系区域化、碎片化，甚至有学者提出了意大利面碗效应“Spaghetti Effect”[18]，以形容各种FTA间的规则适用性像碗里的意大利面条一样难以理清的关系。

但是，FTA因其相对灵活性正对贸易起着越来越重要的作用，世界上未以任何形式参与加入FTA的国家或地区已非常少。在内容上，FTA也已由贸易逐步扩展至政治和安全领域，并由此发展出多元的合作框架，如欧洲关税联盟（European Union，EU）、亚太经合组织（AsiaPacific Economic Cooperation，APEC）、东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）等。这些框架所提供的领导人会晤机制、交流平台和合作空间对区域发展仍十分重要。

（三）属于全球化规则制定者的利益：大国崛起深刻改变着全球化的格局

在美国不断以贸易逆差为由发起事端时，我们必须冷静审视美国对待全球化的态度与作为。从因美国国会不批准而无法成立ITO，到转而只好依赖临时性的GATT承担了半个世纪的贸易框架之责，再到积极推动维护WTO和抵制区域贸易协议的发展，直到近一阶段转向并引领区域贸易框架谈判，这延续近一个世纪的“美国主导的世界秩序（Pax Americana）”之下，全球化的利益到底归属于谁？

应该清醒认识到，作为美国主导的世界秩序中的重要一环，现今国际多边贸易体系从设计之初就承担着美国对战后世界秩序的设计，目的是更好地服务于美国的国家核心利益。战后美国的根本国家利益建立在以资本主义国家的多级结构为基础的开放世界经济上[19]，各类贸易政策均为促进这一目标服务。不管是通过FTA“规则牌”重构规则优势还是升级贸易摩擦都成为实现美国话语权的手段选项。

是什么决定了这样的全球化的格局与利益归属？纵观全球化历史，始于罗马帝国和蒙古帝国，发展于十五世纪至十九世纪的重商主义，在工业革命后趋于顶峰[9]，期间交织着国家的兴衰更替。学者莫德尔斯基研究国家兴衰更替后认为国际政治存在约为100年的长周期，每个周期都有相应的全球领导者。自1500年始大致可划为五个长周期，领导者分别为由1494年《托尔德西里亚斯条约》（Treaty of Tordesillas）所确定的葡萄牙、1609年《十二年停战协定》签订后的荷兰、1713年《乌得勒支条约》确立的英国第一周期、1814—1815年维也纳会议后的英国第二周期，以及1919年凡尔赛会议、1945年雅尔塔会议后的美国[20]。虽然世界权力的转移与领导者更替的过程复杂，但不可否认的是，大国崛起是全球化格局及其演进的关键影响因素，也从根本上决定了全球化的利益归属。

英美两大国的先后崛起及其力量消长对近现代世界影响最为深刻，近现代全球化秩序的格局也随之改变，即由以金本位为特征的“英帝国主导的世界秩序（Pax Britannica）”转向二战后以布雷顿森林体系为标志的“美国主导的世界秩序（Pax Americana）”[21]。虽然1971年布雷顿森林体系解体，但该体系确立的世界银行、国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）和WTO仍在国际货币、金融、贸易体系中发挥着重要作用，为战后重建和经济复苏做出了贡献。虽然目前世界银行和联合国面临改革、WTO进程受阻、区域化FTA的发展较为突出、部分国家或利益群体受到全球化负面影响冲击后作出阶段性反弹，但以上发展趋势中的规律值得注意。不论TPP如何变化，不变的是它代表着区域贸易协议正通过高标准走向“边界内”，并将以各种形式继续为现今主导世界秩序的规则制定者带来利益。改革开放让中国融入全球化并获得快速发展成为受益国，应密切关注全球化进程中的新趋势，积极创造推进全球化的外部条件，在全球化进程各阶段都要做好充分的应对准备。

四、热点向非贸易领域转移：主要热点及其对中国的影响

从范畴上看，以上讨论的奥巴马政府主导的“规则牌”TPP与目前特朗普政府频繁发起的贸易摩擦等仍同属于贸易领域内的政策工具。又因暂失“规则牌”，关税等贸易领域的其他传统手段正成为热点。若这些措施还不能满足特朗普的贸易目标，则在下一时期热点将向非贸易领域转移，并可能呈多热点爆发态势。以下试探讨若干重要热点及对中国的影响。

（一）中国的区域贸易政策自由度将上升

美國退出TPP后中国在亚太地区实现自身利益的战略空间增加，作为区域内最大经济体在区域内进行贸易谈判的自由度将增强。但亚太各国对待区域性FTA的态度也正发生变化，仍需审时度势和统筹谋划来确保区域影响力的真正扩大。

一方面，区域内国家在贸易框架的选择上利于中国，RCEP有望定义区域贸易规则标准。中国是两大区域性自由贸易协定RCEP和FTAAP的关键参与者。RCEP目前主要由东盟主导，其中七国曾是TPP的签约国这七国是日本、越南、新西兰、澳大利亚、新加坡、文莱和马来西亚。RCEP将覆盖全球近乎一半人口和三分之一GDP根据澳大利亚外交与贸易部计算将覆盖35亿人口，合计GDP达22.6万亿美金。http：∥dfat.gov.au/trade/agreements/rcep/pages/regionalcomprehensiveeconomicpartnership.aspx。若谈判成功，中国和RCEP成员国将互相开放更多的市场，其中暂未和美国签订双边FTA的国家将加强对华贸易以分享中国日益增长的庞大市场。从这层意义上看，中国的区域影响力将增强，美国的则将减弱。在整体规则要求上，RCEP与TPP相比在劳工、环境、反腐败和国有企业方面的标准更低。就目前备选版本而言，日本和澳大利亚提出的版本更接近于TPP，而中国提出的版本主要诉求仍集中于更低的贸易壁垒。RCEP在规则制定方面的意义值得重视，一旦谈成将有望定义区域贸易标准，因为中国正在APEC框架下谈判的FTAAP规则将很可能基于RCEP，而在之前则更可能基于TPP。

另一方面，中国区域贸易协定的谈判对象正调整战略，或将对我国带来挑战。之前TPP所划分的TPP国家和非TPP国家应对RCEP谈判的策略正发生变化，之前非TPP国家因未加入TPP而更有动力加入RCEP，甚至作出额外让步，目的是得以分享区域一体化的好处。但现在一些国家正积极调整策略，例如一向抵制贸易自由化的老挝和柬埔寨因邻国越南为TPP做出了贸易自由化的承诺，于是在参与RCEP的谈判时已考虑作额外让步。但美国退出TPP或导致老挝和柬埔寨对华谈判转为较强硬立场。此外，美国在区域内的影响力尚在，可能向RCEP国家施压，促使其在RCEP谈判时涵盖更高劳工和环境标准，并继续在这些议题上形成阻力。

（二）美国或将在双边投资协定谈判中采取更强硬态度

面对进行中的中美双边投资协定谈判（Bilateral Investment Treaty，BIT），美国可能在未来采取更强硬的立场以图弥补在退出TPP后主动权和灵活度的损失。与2016年中美双边货物进出口额的5785.9亿美元规模相比，2016年中美双边直接投资额度仅为193.6亿美金，仅为进出口额的3.3%，远低于中美两大经济体应有的水平。形成这一反差的重要原因是中美两国至今没有双边投资协定。2006年12月，第一轮中美战略经济对话开启了BIT谈判，这项旨在扩大中美双边投资的谈判仍在进行中，是美国贸易政策的最优先关切之一。2012年，中国对美国直接投资首次超过美国对中国的投资（中国对美直接投资达40.48亿美金，美国对中国直接投资额25.98亿美金）。2013年第五轮中美战略经济对话提出的“准入前国民待遇”、“负面清单”模式打破了僵局，谈判进入了实质性阶段。随后中国对美FDI持续快速增长，2016年中国对美直接投资额为169.81亿元，同比增长超50%。中国目前虽不是对美国最大的FDI投资者，但在持续迅速增加中。反观美国对华直接投资，近十几年来相对稳定，呈逐步下降趋势。

虽然双方都在积极推动BIT谈判，但美国因退出了TPP从而失去了主导区域贸易规则机会和灵活度，损失了可供谈判选择的手段。同时因为双方在FDI变化率上的考量，在谈判策略上美国可能会在谈判中转向采用更为强硬的立场，迫使中国让步以达成原有目标。

虽然双方都希望提高FDI，但谈判能否成功还取决于具体条款和细节。其中最大影响因素是双方的具体利益聚焦点并不重合。中美BIT谈判的冲突点主要集中在国有企业条款、投资者与东道国争端解决机制（ISDS）、知识产权保护、劳工和环境标准等。美方BIT谈判主要焦点是投资准入领域和条件，中方主要关切是通过谈判使美国改变FDI审批过程，特别是有关国家安全威胁方面的审查，以促进更多中企赴美投资和收购获得技术和市场。

（三）美国将持续在“一带一路”沿线寻求影响力

“一带一路”倡议跨越65个国家，覆盖全球60%人口，一经提出得到了国际社会的广泛关注，获得沿线国家的积极响应。“一带一路”倡议不是地缘政治工具，而是务实合作平台；不是对外援助计划，而是共商共建共享的联动发展倡议http：∥world.people.com.cn/n1/2017/0903/c100229511812.html.。通过加强区域一体化进程将降低沿线各国对华贸易成本，加强国际产能合作，推进人民币国际化，增强与沿线各国政治经济关系，提升中国的全球影响力。“一带一路”倡议因其共商共建共享的理念为区域经济合作提供了新方向，也为合作各国经济发展注入了信心和活力。

这对于美国利弊兼而有之。对美国的正面影响是中国在沿线国家开拓市场、建设和完善基础设施、打造积极的营商环境等努力将产生有利于其他国家的正外部性，其中也包括美国；同时中国投资的基础设施等建设活动也会带动沿线对美国产品和服务的进口需求，而其中建设、能源、通信和金融正是美国相对优势的部门。负面影响包括在沿线中美企业竞争加剧并由此带来美国工人的失业等。

作为应对，美国未来可能采取多种手段以增强自身的区域影响力，但各种做法都有其代价。[JP]增强影响力的手段包括如在“一带一路”沿线国家提供更多国际援助（foreign aid）、支持中国倡议的区域竞争者如印度的“新丝绸之路”计划、倡导新的区域双边贸易和投资协定、向中国施加外交压力包括要求在“一带一路”项目中增加劳工和环境保护条款等等。但以上各种可能做法都有代价：提高国际援助水平将面临美国国内财政预算问题；支持区域竞争者会引起中国及其他邻国如巴基斯坦反感；主动退出TPP后再提新区域贸易协定将愈发艰难；对中国施加外交压力将需要在双方谈判的其他领域做出让步等等。这些美国增强自身区域影响力的手段和其代價应纳入中国作为“一带一路”倡议者的考量范围内。

（四）美国将继续试图维持现有全球治理秩序

目前全球性问题错综复杂，全球治理体系面临挑战，治理体制变革处在历史转折点上。一方面，以金砖国家代表的新兴经济体快速崛起，加速世界格局的演变；另一方面美国的领导力受到挑战，甚至在基础设施建设、气候变化等重大议题上出现缺位。

其实，这不是美国主导的全球治理秩序第一次遇到挑战。上世纪九十年代末的亚洲金融危机后，日本曾提出创建亚洲货币基金组织（Asia Monetary Fund，AMF）作为区域版的IMF，计划大大放宽IMF为应对道德风险而附加的贷款条件。当时的克林顿政府随即对AMF进行打压，游说IMF的亚洲成员国联合遏制这一计划。具体做法包括用提高亚洲成员国在IMF投票配额、增加贷款和更优惠的贷款条件、向中国鼓吹邻国日本欲打造“日本霸权（Japanese hegemony）”等，最后导致AMF未能成立。值得注意的是，美国现任贸易谈判代表Robert Lighthizer正是里根总统时期的贸易谈判副代表，故不排除这是未来美国对待亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）等中国发起的机构的可能方式之一。

目前，美国为了维持既有国际机构的地位，选择不加入AIIB，并尽可能减少其国际影响力，比如向加拿大、英国等盟友等施加外交压力，促使他们在处理与AIIB相关项目时增加劳工和环境条款，并在相关事务上设置障碍等。同时美国国内也有观点主张美国应加入AIIB，并在人权、民主、透明度、劳工和环境标准等议题上直接施加影响。此外，美国持续在国际货币基金组织中压低中国份额，直接或间接为美国地区盟友提供军事支持等，目的都是试图降低中国的国际影响力。

五、结论与建议

国际秩序的更迭常伴随着大国崛起。目前虽不能得出逆全球化的结论，但应看到美国的领导力正在面临挑战。中国构建人类命运共同体时包含重大机遇与挑战，需秉持习近平总书记提出的互利共赢开放战略，不断创造更全面、更深入、更多元的对外开放格局。

作为全球化重要一極的国际贸易涉及面广，需结合TPP前后两阶段情况客观判断美国下阶段对华贸易政策。在继续以减少赤字和增强美国优势部门利益的贸易目标下，美国退出TPP后贸易“规则牌”效应减弱，除发起贸易战外，贸易之争正转入非贸易领域的多热点周旋阶段，通过非贸易领域的摩擦换取贸易和经济的利益。同时未来美国单边行动可能性加大，以寻求更能符合美国意图和主导权的全球化。

在积极推进中美“新型大国关系”的构建时，下一阶段中国应做好与美国在多领域接触和周旋的准备，特别是将贸易与非贸易领域打通进行通盘战略性考量。充分利用“一带一路”倡议、国际产能合作、供给侧改革的推进以及成立亚洲基础设施投资银行等创造的良好外部环境，特别在美国相对缺位的基础设施建设、气候变化等领域，创新地利用不同层次和渠道构造影响力。中国因拥有巨大的市场在谈判中有较大主导权，应借鉴美国对谈判规则的主导能力和领导力，在战略上利用规则制定契机将国际贸易规则向自己有利方式引导。在战术上注意谈判侧重点，例如在中美贸易进出口额上多提增加值，少提绝对值。加强对美国国内的政治博弈的分析，通过如听证会等公开的政治博弈仔细观察各集团的利益得失所在，客观衡量美国决策的代价和成本，保持多层次多渠道有序接触，加强与中国利益相容群体的沟通。