【贸易的冲突】美国用什么来推动互惠贸易协议授权？

【贸易的冲突】美国用什么来推动互惠贸易协议授权？

贸易，国际经济议题之王。随着特朗普政府保守倾向崛起，美国贸易政策的不稳定性上升，产生巨大的揣度空间。在这可能的转变之际，经济史学家道格拉斯·欧文转身回到历史长河，置身于浩瀚无垠的文献材料，通过考察美国贸易政策的整个历史，最终发现贯穿两百余年的稳定性。产业集中的地理分布与联邦立法的制度设计，共同使贸易政策趋于维持原状。在这一条漫长且充满博弈的道路上，贸易政策的方向只发生过两次转变，一是南北战争导致的保守主张，二是大萧条见证的互惠导向，并影响至今。

我们致敬道格拉斯·欧文，致敬他在《贸易的冲突：美国贸易政策200年》一书中把握整体趋势与历史细节的双重能力，他让我们见到了直接冲突背后更漫长的逻辑。我们同时致敬译者余江、刁琳琳、陆殷莉以及“比较”编辑室，在贸易冲突被空前关注的当下，他们以流畅的译笔带来了这一部贸易编年史。

《贸易的冲突》是中信出版集团比较编辑室前两年确定的选题。作者道格拉斯·欧文教授，是经济史尤其是美国贸易政策史研究领域的权威，全书对美国自独立战争至今的两百多年贸易政策历史做了宏大叙述，可谓数十年一遇的经典作品。原著问世不久，特朗普便挑起中美贸易战。时至今日，全球贸易秩序仍危机重重、前途未卜。这是该书的机遇，却是时代的挑战。

比较编辑室的先见之明及信任支持，让我们三位译者非常幸运能参与本书引进出版的盛事。该书的博大精深对翻译是艰巨考验，其中某些历史文献，在如今的英美国家也需要专家用现代英语改写，才易于普通读者接受。所幸，我们的工作能参考学术界和翻译界前辈们留下的大量成果，能利用网络带来的便利工具。尤其要感谢编辑吴素萍女士和包敏丹女士对文稿的细致审核与精心修订，对译本的负责态度和杰出贡献。信息时代，名著的翻译出版也只争朝夕，我们对仍可能存在的错漏感觉诚惶诚恐。非常感谢《新京报》及广大读者的推荐认可，并衷心欢迎大家批评指正！

冲突下的稳定：两次转变与三个时代

新京报：你在《贸易的冲突》里指出，美国两百余年的贸易政策具有比较高的稳定性，因为产业集中的地理分布与联邦立法的制度设计使贸易政策趋于维持原状。比如，棉花集中于密西西比州、钢铁集中于宾夕法尼亚州，产业不同，对进出口诉求也不同，而不同产业所在州的议员通常根据自己的选民给贸易法案投票。只要产业分布稳定、联邦立法制度设计不变，贸易政策就不太容易发生转向。这些力量都来自经济地理和政治制度。不过，观念呢？你知道，人们也相信观念能产生影响。

道格拉斯·欧文：没错，你说的观念有它的力量。关键人物的个人观念甚至会发挥作用，影响政策走向。众所周知，国务卿赫尔（Cordell Hull）在上世纪30年代之所以推动美国朝着与其他国家达成合作贸易协定的方向发展，并不是因为他个人或身后的经济利益，而是他反对贸易民族主义，主张更自由、更平等的世界贸易。这是赫尔的个人观念，他超越了自己的经济利益，并且成功影响了美国和其他一些国家的贸易互惠政策。

然而，“超越”也说明作用更大的不是观念。也就是说，观念本身很难违背根深蒂固的强大经济利益，而后者是影响国会以及贸易政策的重要原因。美国贸易政策能表现出稳定性也源于此。

新京报：美国贸易政策在两百余年间只发生过两次转变。一是南北战争导致的保守主张，二是大萧条后的互惠导向，影响至今。然而过去一两年，人们都在探讨特朗普政府，好像美国贸易政策将带来第三次转向，比如走向保守。我知道你不那么看。《贸易的冲突》英文原版在2017年面世后，你接受采访也认为贸易政策不会因为特朗普政府而发生一次根本性的转变。两年多过去了，现在你还是这样认为吗？

道格拉斯·欧文：美国贸易政策的主要目标，包括对进口产品征收关税，增加政府的“收入”（revenue）；“限制”（restriction）进口，减少国内厂商的竞争压力；基于“互惠”（reciprocity），减少贸易壁垒和扩大出口，我称之为“三个R”。内战重新分配了政治权力，使我们从使用关税来增加收入转变为保护主义的限制进口关税。大萧条再次重新分配政治权力，使我们从使用关税限制进口转向寻求与其他国家的互惠协议。我根据这两次转变把美国贸易政策分成三个时代。我们处于第三个时代的延续。

从美国贸易政策的历史来看，我仍然坚持这个看法，并没有改变。我有时会开玩笑说，特朗普总统希望利用关税来同时实现“三个R”——税收、限制和互惠！在这一点上，我认为我们不会看到政策朝着新目标的根本性转变，特别是如果他只任期一届，尽管他对贸易政策采取了不同寻常的做法。

这一年

“每个人都想更多地了解贸易”

新京报：新闻媒体经常邀请你就经济议题发表意见。据你所见，这一两年公众更关注贸易了吗？他们的讨论和贸易政策是什么样的关系？

道格拉斯·欧文：在美国，人们对贸易的专业知识需求比过去增加了许多。在过去很长一段时间里，贸易都被认为是一个平静如死水的问题；现在它处于政策讨论的前沿，每个人都想更多地了解世贸组织、贸易法、贸易逆差等等。从最近的民意调查来看，美国公众对国际贸易的看法出人意料地积极。这就是特朗普政府的做法如此不寻常的原因。他在经济运行良好时征收关税，而大多数人支持现有的贸易政策。

新京报：假设有中国读者对你说，“欧文教授你说的可能都对，但我在新闻报道看到的还是不确定、多变，就像是一个政治阴谋。”你会如何回复？

道格拉斯·欧文：我不知道这里说的“阴谋”具体是指什么。特朗普在贸易问题上的态度当然有很多不确定性，比如他威胁（从未实施）对进口汽车征收高关税。我不确定这一切背后是否有阴谋。但是，将历史时间线拉长，就像刚才说的，美国贸易政策应该有它的稳定性和确定性。

美国由自由贸易转向保护主义的内在逻辑

自由贸易的理念一直被全球主流经济学家推崇和倡导，但自由贸易和贸易保护的争论从未停止。历史地看，美国贸易政策总体上以自由贸易为主导。但在实践中，美国从未采取完全的自由贸易政策，贸易保护主义始终拥有一席之地。在特定时期、针对特定国家，美国都曾采取保护主义为主导的贸易政策。对国家而言，选择自由贸易或保护主义的实质在于“效益”，即某种特定的贸易政策如何影响一国以有限资源创造尽可能多的实际收益。美国在三个时期推行了保护主义为主的贸易政策。总体看，美国由自由贸易转向贸易保护主义的内在逻辑是，在经济衰退或危机时期，选择最有利的保护性政策，以利于本国创造尽可能多的就业、市场等实际收益。

（一）上世纪30年代大萧条时期以提高关税为核心的贸易保护主义

为了促进经济恢复和增加就业，1930年美国国会通过了极端贸易保护主义的《斯穆特——霍利关税法案》,使总体实际税率达到了应税进口商品价值的60%，把贸易保护主义推向历史最高峰。此举引发了世界主要国家竞相大幅度提高关税，贸易战频发，严重摧毁了整个国际贸易体系，全世界饱尝贸易保护主义的恶果。

贸易保护主义加深了世界大萧条，也使得自由贸易逐步得到美国国内的支持。1934年美国《互惠贸易协定法》出台，授权总统在国会提前同意的减让关税范围内签订互惠贸易协定。美国第一次确立互惠和非歧视原则作为对外贸易政策的基础，由此推动了全球自由贸易体制的蓬勃发展。二战结束后，美国确立了在国际经济体系中的霸权地位，为实现“霸权稳定”，美国开放国内市场，积极推动贸易自由化的进程。此后直至60年代，美国以自由贸易政策为主导。

（二）上世纪70年代起，随着霸权地位相对衰落，美国贸易保护主义凸显

从自由贸易中获益的经济伙伴，如德国、日本等国的崛起冲击着美国的霸权地位。1971年美国出现自1888年以来的首次贸易赤字。此后呈几何倍数递增，1987年达到顶峰。这一时期美国国会与政府均出现保护主义偏好。《1974年贸易法》反映了保护主义和单边主义精神，尤以“301条款”为甚，体现了美国从自由贸易向贸易保护主义的重要转变。

1985年里根总统发表“公平贸易”为题的讲话，成为美国贸易政策由古典自由贸易朝着“公平贸易”演变的标志。《1988年综合贸易与竞争力法案》是美国在全球推行公平贸易政策的法律依据。该法案把301条款扩大应用到更多不公平贸易行为中，形成“超级301 条款”和“特别301条款”。美国贸易保护主义开始以反倾销、反补贴、技术壁垒、知识产权等非关税壁垒取代关税成为贸易保护的主要手段。美日贸易摩擦始于上世纪60年代的纤维贸易，70年代钢铁、电视、机械贸易摩擦日益严重，80年代发展为汽车、半导体、电子通信等领域全面摩擦。1980—1988年间，美国对日本提起了51项反倾销措施。美日贸易摩擦历经十几年，涉及产品范围、经济领域都非常广泛，成为最具代表性的贸易摩擦案例。

（三）2008年国际金融危机爆发后，美国推行贸易保护主义再次在世界范围内蔓延

本次贸易保护主义的背景环境与上世纪30年代大萧条时期存在显著差别。区别主要包括可供选择的宏观经济政策工具、国际贸易的约束规则、国际协调机制和应对金融危机经验等方面。这些差异决定了此次贸易保护与大萧条后各国大幅提升关税的极端情形有明显区别。在奥巴马总统时期，美国通过主导TPP、TTIP等超大区域性FTA制定新的贸易规则，将环境、劳工、国有企业、市场准入等约束性条款纳入国际规则。特朗普总统则是以美国的单边主义为突出代表，以公平贸易为核心诉求，以“双反”、“301条款”、“337条款”等非关税措施为主要手段推动新一轮贸易保护主义。

美日贸易摩擦的根源

（一）美日贸易摩擦实质上是美国应对国内危机的外部反应

美日贸易摩擦的根源是危机背景下美国国内经济局势、国会格局、利益集团损益等内部深层因素的改变。美日两国的经济实力和产业竞争力的此消彼长是外部因素。上世纪70年代以后，美国出现通货膨胀和高失业率并存的“ 滞胀” 现象，经济在1981年到1982年之间陷入衰退。里根政府的经济复兴计划并没有取得预期的效果，致使联邦预算赤字逐年增加、利率上扬、外资内涌、美元升值、进口剧增、出口受挫，由此导致对外贸易产生巨额逆差，美国经济陷入更深的危机中。双赤字导致了贸易保护主义的巨大压力，不但利益集团与国会、政府产生了激烈冲突，公众日渐倾向于支持贸易保护主义。因此，美国国内政治经济格局的变化、不同利益主体经济实力对比、收入分配的格局都对美日贸易摩擦的决策机制产生了重大的影响。

美国对日本转向贸易保护主义在某种意义上只是危机应对的一种策略。巨大的贸易赤字和国内的高失业率，让许多产业怨声载道，保护主义情绪再度高涨。寻找一个解决社会各种矛盾的出口是当务之急。日本同美国之间的矛盾更为集中和直接,“把矛头对准日本”不过是转移美国国内存在的深层次矛盾和问题相对可行的策略选择。美国对日本贸易政策的转变是美国国内公共选择力量博弈的结果。国会程序、结构和行为规范的变化为国会成员积极参与贸易政策的制定提供了基础。

（二）“日本异质论”成为美国对日本贸易保护的深层次原因

20世纪80年代中后期，美国举国上下掀起了一场“日本异质论” 的风潮。“ 日本威胁论” 成为美国国内各界争论的焦点。各界普遍认为日本是一个与其他国家，特别是美国完全不同的国家。由于日本实行了独特的产业政策和结构性的进口贸易壁垒，直接危及美国在全球的霸权地位。80年代中后期以后，上述比较研究开始将注意力投向日本经济体制的若干“特性”上，如日本的政企关系、市场保护主义、出口导向型产业发展模式等问题。普遍共识是，日本的经济体制中存在着广泛的“非常态”的结构性特质，并且存在严重的市场封闭性问题。对付对日贸易赤字不断增大的问题，美国政府开始把要求贸易对象国市场开放作为贸易政策的中心，特别是为了解决在其他国家有竞争力的商品却很难进入日本市场的问题，美国决定与日本共同就个别产品和服务市场领域对两国市场的习惯作法进行谈判。无论是国际关系学家、社会学家、政治学家等学术界，还是美国国会、贸易代表等政界，都认为对日本的经济政策应该放弃经济自由主义，而实行特殊的战略性贸易政策。

（三）日本产业技术较大程度上依赖美国引发大量知识产权争端

战后日本经济的恢复增长，很大程度上依赖于从美国引进技术，经过改良吸收后开发更实用的技术和产品。而随着美日贸易摩擦的升级，美日在知识产权方面的争端显著增多。

美日贸易摩擦的特征

（一）二战后美国对日本贸易政策经历了自由贸易政策、战略性贸易政策、回归自由贸易三个阶段

第一阶段是二战后到20世纪70年代初，美国对日本的自由贸易政策时期。美国通过推动日本加入关贸总协定、向日本开放本国市场等措施，对日本实行全面、非互惠、单方面的自由贸易政策。第二阶段是20世纪70年代中期到90年代初。日本经济全面复苏，大量向美国出口纺织品、农产品、钢铁、半导体等商品，对美国产业造成了严重威胁，引发了美日贸易摩擦。美国开始实行战略性贸易政策，强迫日本实行自愿出口限制，与日本进行“以市场为导向的、具体部门的谈判”。第三阶段从90年代中期开始至今。美国不再把日本作为特殊的国家看待，对日本的贸易政策进入了“去特殊化”时期。美国更加关注于日本在房地产、金融服务、电信、医疗设备、制药和能源部门等领域的结构改革，不再硬性规定美国商品进入日本市场的数量指标。

（二）美日贸易摩擦的产品结构、涉及领域逐渐升级

从上世纪60年代开始，美日贸易摩擦逐渐升级。从涉及产业看，由纺织品、农产品、半导体、汽车零部件等制造业，扩展到航空、金融、建筑等服务业。从措施看，由反倾销到“301条款”再到“337条款”。从摩擦范围看，从单纯贸易领域发展到与贸易相关的金融、汇率、资本市场等其他领域，再扩展到宏观经济体制。

（三）美国通过实行多种谈判策略达到贸易限制效果

一是以市场开放为导向的部门选择谈判（MOSS）。美日多次就产品和服务市场开放、消除进口壁垒展开谈判。1985年1月，美日启动涉及电器、电气通信产品、药品和医疗器械、林产品等四部门MOSS。内容是简化药品、医疗器材等领域认证审查等手续，提高规制程序透明度；降低电器制品关税，取消部分通讯仪器的关税。

二是美日结构性障碍协议。目标是协调两国宏观经济政策，解决贸易不平衡问题。1990年最终报告指出，日本市场存在严重的“市场封闭性”问题，体现在储蓄—投资模式、土地政策、流通体制、排他性的商业惯例、企业系列制、价格机制等六方面。日本则指出美国存在的结构问题，具体体现在储蓄— 投资模式、企业的投资活动与生产力、企业行为、政府规制、研究与开发、鼓励出口、劳动力的教育和培训等七个方面。

三是美日经济框架对话。该对话于1993年建立，主要内容是在全球经济合作、宏观经济、产业领域三方面进行双边协调，重点关注产品竞争力和日本的市场准入问题。经过三年协商，美日在汽车及零部件、平板玻璃、知识产权、政府采购、金融服务和投资、保险、企业关系等方面达成协议。美日经济框架对话与结构性障碍协议相比更强调两国在一些领域的国际经济合作。

四是“301条款”“超级301条款”下的双边贸易谈判。美国从1976 年到1995年对日本共发动9次“301条款”的调查，涉及半导体、汽车、农产品、建筑、钢铁、机械、胶卷等产业。1989年和1990年，美国对日本发动了移动电话、无线电、超级计算机、卫星、木制品等“超级301条款”调查。在汽车谈判中，美国提出对日产高档车征收100%关税的措施，最终通过日本扩大购买外国产零部件的措施而达成协议。

五是日本实行自愿出口限制。自愿出口限制是指出口国为了防止其他形式的贸易限制，应进口国要求对本国出口产品的限制。日本为了防止更严厉的贸易限制，应美国要求主动实施出口限制。20世纪60 年代后，日本自愿出口限制大幅增加，涉及金属餐具、陶器和瓷器、纺织品和成衣、钢铁及钢铁制品、机械工具等制造业。

美日贸易摩擦对我国的启示

美日贸易摩擦具有长期性、综合性，形成了一整套谈判机制与应对策略，该过程充分显示美国贸易保护主义是内外因素共同作用的结果。当前美国对我国实施贸易保护主义的内外因素仍可能在一段时期内持续。我国应做好长期、综合、机制化应对的充分准备。

（一）战略性应对与快速反制相结合，建立贸易摩擦多层次、机制化应对措施

美日贸易摩擦采用了多层次、多模式的谈判。既有部门选择谈判，也有综合性的结构性障碍协议、经济框架对话等。既有美国单边发起的“301条款”调查谈判，也有由此而引发的日本在市场开放方面的妥协协议。美日之间存在深层次的军事、政治和经济同盟关系。日本应对中更偏向于柔性的主动限制，但也不排除通过WTO多边机制与美国展开制度性磋商。相对于日本，中美贸易摩擦的应对将更为艰巨。建议一方面可借鉴欧盟近期做法快速反应，公布对美相应的报复性关税草案。另一方面建立多层次的谈判与沟通渠道，适度达成推进贸易平衡的条件，战略性应对贸易摩擦。

（二）重视贸易摩擦背后的体制因素，推进相关制度改革

美日经济框架对话、结构性障碍协议都涵盖推动日本经济体制改革的内容。美国外压对促进日本国内体制改革产生了积极作用。日本通过不断调整国内产业结构和开放市场、扩大内需与进口，积极开展对外直接投资等化解矛盾。当前美国对我国实施“双反”、“301条款”、“337条款”的背后也存在体制因素，涉及国有企业、产业政策、知识产权等领域，应当引起足够重视，通过适当推动国内改革有效化解贸易摩擦。

（三）构建政府与民间机构相互协调的应对机制

日本重视对美国政界、企业界和民众的公关工作。在处理对美贸易摩擦问题上，日本不仅在国内建有相关的协商机制，而且与美国建立了沟通和协调机制，如“日美官民贸易委员会”等。这些机制在应对和缓解摩擦方面起到了重要作用，尤为不可或缺的是培养沟通和谈判型人才。

（四）加强与利益集团沟通，促使美国政治集团博弈中有益于我方的力量壮大

美国的贸易政策取向具有鲜明的党派性。不同政党、不同利益集团都直接影响美国贸易政策的方向。应深入了解美国贸易政策的决策过程及不同利益集团的影响力。通过各种渠道与相关利益集团沟通，对国会施加积极影响，化解贸易摩擦，避免经贸关系政治化。

（五）从长远战略考虑，培育自主创新能力，强化知识产权保护

强化知识产权保护，鼓励自主研发是避免知识产权纠纷的决定因素。应加快建设创新型国家，实施创新驱动发展战略，大力鼓励企业发展自有知识产权，提升企业自主创新能力和专利防御能力，以应对“337条款”调查等知识产权纠纷。